重啟電力體制改革：如何深化是難題
發(fā)布時(shí)間：2013-10-09 08:40 來源：華電國威
即將于11月召開的十八屆三中全會將產(chǎn)生重大的經(jīng)濟(jì)決策和方向，其中，資源品價(jià)格的改革被寄予更多的預(yù)期，包含電價(jià)體制改革在內(nèi)的電力體制改革即是備受期待的內(nèi)容之一。
近日有媒體報(bào)道，新的電改草案已經(jīng)形成，即將提交國家發(fā)改委。新草案主要有兩大看點(diǎn):推廣直購電，逐步形成市場化的電價(jià)形成機(jī)制；對電網(wǎng)企業(yè)改革，電網(wǎng)企業(yè)的收入將由國家核定，不再承擔(dān)買賣電力的角色。
“新草案總的改革方向還是市場化。電力體制改革的核心是電價(jià)改革，使電價(jià)能夠真正反映能源的供求關(guān)系、稀缺性和成本構(gòu)成，更深層次地是要打破我國一直以來的電力行業(yè)壟斷格局，引入更多的競爭主體。”廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林柏強(qiáng)在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示。
而在當(dāng)前煤價(jià)低迷、電力供應(yīng)也相對寬裕的背景下，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為這是電力體制改革的又一個(gè)“窗口期”。
最好的時(shí)機(jī)到來？
“由于我國的電力市場機(jī)制存在很多的弊病，電力改革遲早要推進(jìn)，從目前來看，電力改革外部條件已趨于最佳狀態(tài)。”東方證券電力行業(yè)分析師周衍長表示，隨著我國經(jīng)濟(jì)增長放緩，CPI和PPI低位運(yùn)行，大大降低了電力改革后對通脹的負(fù)面影響。目前，電力供給也呈現(xiàn)相對寬松狀態(tài)。此外，隨著經(jīng)濟(jì)放緩，煤炭需求下滑致煤炭價(jià)格大幅下跌，火電行業(yè)盈利水平接近歷史高點(diǎn)，行業(yè)盈利好轉(zhuǎn)將大大降低電力改革后電價(jià)上行的幅度和可能性。
事實(shí)上，今年以來，政府出臺的一系列的政策已經(jīng)顯露出電力體制改革加速重啟的跡象。
今年5月份出臺的《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》中明確提出“推進(jìn)電價(jià)改革，簡化銷售電價(jià)分類，擴(kuò)大工商業(yè)用電同價(jià)實(shí)施范圍，完善煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制和水電、核電上網(wǎng)價(jià)格形成機(jī)制”，“推進(jìn)大用戶直購電和售電側(cè)電力體制改革試點(diǎn)”。該文件被視為中國再次啟動新一輪電力體制改革總體設(shè)計(jì)工作的歷史起點(diǎn)；6月份，發(fā)改委調(diào)整和規(guī)范銷售電價(jià)分類結(jié)構(gòu)，由原先8大類銷售電價(jià)歸并為3個(gè)類別，同月，發(fā)改委在部署2013年全國電力迎峰度夏工作時(shí)，明確提出“積極推進(jìn)電煤市場化改革和售電側(cè)電力體制改革試點(diǎn)”。
有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，從目前來看，隨著我國經(jīng)濟(jì)增長放緩，CPI和PPI低位運(yùn)行，大大降低了電力改革后對通脹的負(fù)面影響，電力改革外部條件已趨于最佳狀態(tài)。
“事實(shí)證明2002年的電力體制改革方案到目前為止來看不算成功，為什么推行不下去？我認(rèn)為，原因可能是方案或許并不適合當(dāng)時(shí)的電力市場的發(fā)展階段，因?yàn)楫?dāng)時(shí)電改的原因就是電力嚴(yán)重短缺，當(dāng)市場還在短缺都無法保證供應(yīng)的情況下，怎么能推進(jìn)或?qū)崿F(xiàn)競價(jià)上網(wǎng)？所以說資源品的價(jià)格改革必須與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)。”中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長、國家能源委員會專家咨詢委員會委員史丹表示。
他認(rèn)為，以電價(jià)改革為例，政府定價(jià)方式首先要改，因?yàn)檎▋r(jià)后，看不到正確的市場信號，比如五大電力集團(tuán)都虧損，但虧損的原因全都推給了國家政策，你不知道這些企業(yè)真實(shí)的經(jīng)營狀況，所以一定要把定價(jià)放開，政府必須得到正常的市場信號才能進(jìn)行調(diào)節(jié)。此前，固定電價(jià)是要保證居民用電，保證產(chǎn)業(yè)下游的穩(wěn)定生產(chǎn)，現(xiàn)在應(yīng)該進(jìn)行改變。
“當(dāng)前中國的電力裝機(jī)和建設(shè)速度非�？�，一年就能夠完成一個(gè)60萬千瓦裝機(jī)的火電機(jī)組，而以前要五年的時(shí)間。所以現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)形勢和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度允許放開了，就必須放開，這一點(diǎn)，我認(rèn)為是最先要推行的。”史丹表示。
如何推進(jìn)是關(guān)鍵
事實(shí)上，放開電價(jià)，以市場化方式形成電價(jià)一直被業(yè)內(nèi)認(rèn)為是電改的大方向。2002年國務(wù)院國發(fā)［2002］5號文件(《電力體制改革方案》)出臺，當(dāng)時(shí)電改確定的思路就是廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)，最終實(shí)現(xiàn)市場化的電價(jià)形成機(jī)制。
但是十多年過去了，電改卻被認(rèn)為停步不前。其間，電網(wǎng)企業(yè)還逆勢進(jìn)入制造行業(yè)，并購電器類企業(yè)，甚至導(dǎo)入了煤電矛盾、細(xì)分領(lǐng)域電價(jià)核定等諸多新矛盾。
今年，新一屆政府取消和下放117項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，其中就包括取消電力用戶直購電的審批。
8月，國家能源局發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前開展電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易有關(guān)事項(xiàng)的通知》。通知稱，今后國家有關(guān)部門對于電力直接交易試點(diǎn)將不再進(jìn)行行政審批。通知還要求各地必須加快推進(jìn)電網(wǎng)輸配電價(jià)測算核準(zhǔn)工作。已核批輸配電價(jià)的省份，按照核批的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。未核批的省份，依據(jù)國家發(fā)展改革委相關(guān)輸配電價(jià)計(jì)算公式，抓緊測算后按程序報(bào)批。
此前，關(guān)注電力體制改革和電力市場建設(shè)的一些人士期待通過大力推進(jìn)大用戶直接交易，以此作為電力體制改革的一個(gè)突破口，加快電力市場化建設(shè)的進(jìn)程。
在周衍長看來，此次報(bào)道的新方案中提出的推進(jìn)大用戶直購電改革，是打破電網(wǎng)壟斷，開放用戶選擇權(quán)，推進(jìn)電力市場化的一種良好手段。
他認(rèn)為，電力體制改革一直以來進(jìn)展較為緩慢，主要是由于發(fā)電側(cè)激勵(lì)不夠、輸配電價(jià)不透明、電網(wǎng)阻礙推行，存在變相優(yōu)惠電價(jià)現(xiàn)象。其中，輸配電價(jià)不透明、電網(wǎng)阻礙是直購電推行受阻的最重要原因，因此不是一兩年就可以完成的。而對于電網(wǎng)企業(yè)不再買賣電力，電網(wǎng)企業(yè)的收入將由國家核定，其所有收入來自政府核定的過網(wǎng)費(fèi)，目前來看推行的難度可能有點(diǎn)大。
實(shí)際上，直購電試點(diǎn)已經(jīng)進(jìn)行了多年，但各地試點(diǎn)情況并不好。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，電改十多年來，電力工業(yè)有效的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和持續(xù)發(fā)展機(jī)制還沒有形成，電力壟斷經(jīng)營的體制性障礙也沒有完全消除，電力市場秩序仍然比較混亂，電量計(jì)劃分配、項(xiàng)目行政審批、電價(jià)計(jì)劃管理方式仍然在起主導(dǎo)作用。
“上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)都由政府審批。當(dāng)前，電廠不允許直接向企業(yè)售電，只能通過電網(wǎng)。上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)的價(jià)差是電網(wǎng)企業(yè)的收入來源，電網(wǎng)企業(yè)有動力維持足夠的價(jià)差。”林柏強(qiáng)表示，在改革開放初期，由于市場發(fā)育的不成熟，類似電力這樣的重要能源由國有企業(yè)來“一統(tǒng)天下”，是有其合理性的，但這種體制的一個(gè)最大問題是遏制了市場的競爭機(jī)制，使電力企業(yè)一方面可以在壟斷的市場中獲取穩(wěn)定利潤，另一方面又可以向國家伸手索取補(bǔ)貼。
中投顧問的一份研究報(bào)告顯示:大用戶直購電制度是電力行業(yè)市場化改革的重要舉措，產(chǎn)生之初便被賦予了推動售電端改革的重要使命，之前在廣東、吉林等地開展的試點(diǎn)工作已經(jīng)取得了很好效果，在全國范圍內(nèi)推廣開來已經(jīng)是水到渠成。不過，灰色利益鏈條、行政干預(yù)等因素阻礙了這一良好政策的推廣普及，破壟斷、去行政化的工作異常艱巨。
國家能源局副局長王禹民早在今年3月就已經(jīng)為電改繪下藍(lán)圖:電改在于體制和機(jī)制上的雙重改革突破。即由政府制定出臺輸配電價(jià)，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)把電網(wǎng)這條“公路”建好，按輸配電價(jià)收取“過路費(fèi)”，用于電網(wǎng)投資建設(shè)和維護(hù)。同時(shí)逐步放開上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)。
“逐步形成市場化的電價(jià)形成機(jī)制；對電網(wǎng)企業(yè)改革，電網(wǎng)企業(yè)的收入將由國家核定，不再承擔(dān)買賣電力的角色，這是電改的大方向，目前看來，電力改革正在朝這個(gè)方向前行，但如何破解各方利益的阻力，如何推進(jìn)才是關(guān)鍵。”林柏強(qiáng)表示。
據(jù)悉，在9月中旬國家能源局召開的干部大會上，國家發(fā)展改革委副主任、國家能源局局長吳新雄在談到下一階段工作時(shí)，重點(diǎn)談到了要“進(jìn)一步推進(jìn)能源體制改革，創(chuàng)新能源管理機(jī)制。深化電力體制改革，加強(qiáng)市場公平性、電力安全、人民群眾用電滿意工程和能源相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)劃、政策落實(shí)情況監(jiān)管。”
